Publikacje

Zeszyty Naukowe MWSE w Tarnowie » 2011, Barwacz Kazimierz, Nadzór korporacyjny, nr 1(17), Prace z Zakresu Zarządzania, Zarządzanie przedsiębiorstwem » ,

KAZIMIERZ BARWACZ: Skuteczność nadzoru właścicielskiego przedsiębiorstw sektora publicznego w świetle nowej ekonomii instytucjonalnej

Pobierz artykuł w PDF

    STRESZCZENIE: W artykule zaprezentowano wybrane aspekty skuteczności instytucji nadzoru właścicielskiego oraz przedstawiono jego specyfikę dla przedsiębiorstw sektora publicznego na tle dorobku nowej ekonomii instytucjonalnej. W obszerny sposób omówiono znaczenie pojęcia „instytucja”, jej strukturę i rodzaje, ze szczególnym uwzględnieniem instytucji nadzorczych. Poruszono również problem celowości zastosowania podejścia instytucjonalnego (szczególnie nowej ekonomi instytucjonalnej) dla oceny skuteczności nadzoru właścicielskiego. Zagadnienie to zostało ujęte na tle specyfiki sektora publicznego w Polsce. Powyższe kwestie analizowano w kontekście zdefiniowania roli państwa w gospodarce oraz kierunków zmian zmierzających do zmniejszenia jego zawodności. Zajęto się ponadto problematyką całokształtu spraw dotyczących sfery publicznej wynikającej ze współczesnych oczekiwań społecznych i zasad gospodarki rynkowej, zwłaszcza teorią praw własności. W kontekście wskazania roli państwa w gospodarce polskiej przedstawiono zasady sprawowania nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa, wprowadzone przez Ministerstwo Skarbu Państwa w marcu 2010 r. Opracowane zasady nie stoją w opozycji do teorii nadzoru właścicielskiego, niemniej jednak przyjęta koncepcja wzmocnienia pozycji rady nadzorczej wymaga zastosowania efektywnych mechanizmów nadzoru właścicielskiego, które wesprą tę instytucję.
    Ważną częścią artykułu jest prezentacja fragmentów wyników badań empirycznych autora dotyczących efektywności instytucji rady nadzorczej przedsiębiorstw komunalnych wraz z omówieniem wniosków z tych badań. Istotą prowadzonych badań było zastosowanie metodyki badawczej opartej na procedurze kategoryzacji. W końcowej części artykułu skupiono się na kierunkach doskonalenia nadzoru korporacyjnego tych przedsiębiorstw w świetle nowej ekonomi instytucjonalnej.

     

    1. Uwagi wstępne

    Zagadnienia nadzoru korporacyjnego rozpatrywane są coraz częściej w licznej już i rozległej literaturze krajowej i zagranicznej. W poszukiwaniu ładu korporacyjnego uczestniczy niemała liczba badaczy, lecz jak dotąd nie udało się znaleźć satysfakcjonującego rozwiązania. Ostatnio nawet podkreśla się, że słabości nadzoru korporacyjnego są jedną z istotnych przyczyn kryzysu finansowego, wywołanego między innymi przez instytucje finansowe rynku kapitałowego. Instytucja rynku kapitałowego nie poradziła sobie z nieefektywnie zarządzanymi korporacjami, a jej mechanizmy w postaci bankructw, fuzji i przejęć okazały się nieskuteczne w zderzeniu z zasadą „za duży, aby upaść”. Należy zatem rozpocząć dyskusję nad ponownym zrewidowaniem roli dotychczasowych instytucji nadzoru korporacyjnego, zaproponować nowe lub redefiniować rolę państwa w tym obszarze. O wadze tego problemu najlepiej świadczy fakt, że Nagrodę Nobla z dziedziny ekonomii w 2009 roku przyznano badaczom zajmującym się tą tematyką: Elinor Ostrom z Indiana University Bloomington i Oliverowi E. Williamsonowi z University of California w Berkeley.

    Problemy nadzoru korporacyjnego w ogóle, a nadzoru właścicielskiego w szczególności nie maleją, lecz narastają, zwłaszcza w sektorze przedsiębiorstw publicznych. Konflikty interesu oraz kwestie nadużycia władzy w ramach tego typu organizacji są znaczącym zagrożeniem dla ładu korporacyjnego. W kraju na te tematy wciąż niewiele się pisze i mówi, dlatego niniejszy artykuł może przyczynić się do niwelacji luki w wiedzy dotyczącej istotnych problemów nadzoru korporacyjnego dla przedsiębiorstw sektora publicznego. W artykule poruszono problematykę skuteczności nadzoru właścicielskiego przedsiębiorstw sektora publicznego rozpatrywaną w świetle współczesnych teorii ekonomicznych, a zwłaszcza nowej teorii ekonomicznej (NEI) (1).

    Za podstawowy cel artykułu uznano zatem rozpoznanie problematyki skuteczności instytucji nadzoru właścicielskiego jako ważnego czynnika wpływającego na prawidłowe funkcjonowanie przedsiębiorstw, a także – poprzez jakość tych instytucji – na tempo wzrostu gospodarczego kraju. Część empiryczna artykułu zawiera fragment badań własnych autora prowadzonych w przedsiębiorstwach sektora komunalnego oraz badań prowadzonych wspólnie w ramach projektu badawczego realizowanego w Małopolskiej Wyższej Szkole Ekonomicznej w Tarnowie.

    2. Znaczenie instytucji w sprawowaniu nadzoru korporacyjnego

    Kategorią ekonomiczną ignorowaną przez teorię neoklasyczną a niezwykle ważną dla zrozumienia procesów gospodarczych są instytucje[1]. Mają one istotne znaczenie dla gospodarki, określając reguły transakcji gospodarczych, rozumianych jako wymiana uprawnień właścicielskich dokonywana w zależności od wysokości kosztów transakcyjnych na rynku bądź w ramach struktury hierarchicznej. Instytucje składające się na otoczenie instytucjonalne są często dzielone na formalne i nieformalne. Instytucje formalne są tworzone świadomie i celowo (np. normy prawa). Z kolei instytucje nieformalne powstają spontanicznie w wyniku ewolucyjnego procesu (np. normy obyczajowe). W sumie instytucje formalne i nieformalne odgrywają istotną rolę w kształtowaniu zachowań społecznych w taki sposób, który zapewnia istnienie niezbędnego ładu i porządku (2, s. 119).

    Prowadzenie działalności gospodarczej w coraz większym stopniu determinowane jest czynnikami instytucjonalnymi. Czynniki te warunkują zachowania społeczeństwa jako całości i poszczególnych jego części składowych. Instytucje przyjmują na ogół charakter organizacji oraz reguł i regulacji działalności społeczno-gospodarczej, które ukierunkowują zachowania podmiotów[2].
    Problemami instytucji zajmuje się wiele kierunków teorii ekonomii, natomiast w prezentowanym artykule sięga się głównie do dorobku nowej ekonomii instytucjonalnej.

    Nowa ekonomia instytucjonalna krytycznie odnosi się do wąskiego ujęcie problemów ekonomicznych reprezentowanego przez kierunek neoklasyczny, zwracając uwagę na znaczenie, jakie odgrywają w gospodarce uwarunkowania instytucjonalne, charakter uprawnień właścicielskich czy problem kontraktu i związanych z nim kosztów transakcyjnych.
    Podejście takie podkreśla potrzebę wspólnego rozpatrywania zagadnień ekonomicznych i społecznych, gdyż procesy gospodarowania nie dokonują się poza kontekstem historyczno-społecznym, lecz w ramach konkretnych instytucji tworzących różne systemy instytucjonalne. Systemy instytucjonalne są identyfikatorem sposobów gospodarowania.
    W ostatnich kilkunastu latach zaobserwować można dużą dynamikę zmian zachodzących w gospodarce w wyniku procesów globalizacji, które są przyczyną zarówno unifikacji, jak i zróżnicowania rozwiązań instytucjonalnych. Instytucje mogą być więc tworzone w wyniku społecznych interakcji, ale równocześnie struktury instytucjonalne wpływają na jednostki i ich preferencje, stanowiąc rodzaj struktury społecznej. Takie rozumienie instytucji powoduje, że stają się one jednocześnie warunkami i ograniczeniami działalności gospodarczej przedsiębiorstw, stanowiąc element uwarunkowań zewnętrznych gospodarowania oraz kształtując preferencje i systemy wartości jednostek. Mimo że znaczenie instytucji było docenione w innych nurtach ekonomii, to jej wyeksponowanie nastąpiło dopiero na gruncie nowej ekonomii instytucjonalnej. Wynika to z faktu, iż właśnie ta teoria – dostrzegając ograniczenia instytucjonalne – lepiej dopasowuje się do wyjaśnienia rzeczywistości gospodarczej i społecznej.

    Zgodnie z założeniami nowej ekonomii instytucjonalnej nadzór korporacyjny to system powiązań danego podmiotu z jednostkami otoczenia zewnętrznego (na rynku jak i poza rynkiem) oraz społeczna organizacja przedsiębiorstwa. System nadzoru korporacyjnego zależy więc od: rozwiązań prawno-regulacyjnych, struktur praw własności, rodzaju i zasad nadzoru właścicielskiego oraz presji społecznej (2, s. 116). Poniżej w ujęciu tabelarycznym (tabl. 1) zaprezentowano klasyfikacje instytucji nadzoru korporacyjnego wraz z generowanymi przez nie mechanizmami nadzoru.

    Tablica 1.   Klasyfikacja instytucji i mechanizmów nadzorczych

    Rodzaj instytucji nadzorczej Rodzaj mechanizmu nadzorczego Kryterium podziału
    Rynek kapitałowy Wrogie przejęcie Zewnętrzne mechanizmy nadzoru
    Wyjście
    Krytyka – głos
    Rynek długów Zadłużenie
    Rynek talentów menedżerskich Dyscyplinujące zachowanie menedżerów
    Rynek produktów Popyt na produkt
    Zgromadzenie wspólników Stopień koncentracji własności Wewnętrzne mechanizmy nadzoru
    Rada nadzorcza Kontrakt menedżerski
    Motywacyjny sposób wynagradzania
    Stopień niezależności
    Sposób pracy rady nadzorczej
    Pracownicy Partycypacja pracowników

    Źródło: opracowanie własne.

    Rozpatrując problematykę znaczenia instytucji dla poprawy efektywności nadzoru korporacyjnego, należy mieć na uwadze fakt, że efektywność na szczeblu mikroekonomicznym przekłada się na efektywność na szczeblu gospodarki narodowej, a więc jakość instytucji nadzorczych i generowanych przez nie mechanizmów wpływa na tempo wzrostu gospodarczego kraju[3].

    Zwolennicy nowej ekonomii instytucjonalnej, eksponując znaczenie instytucji w gospodarce, podjęli badania dotyczące określenia struktury instytucjonalnej. Szeroko temat ten poruszany jest w pracach Douglasa C. Northa, który za kluczowy czynnik wzrostu gospodarczego uznał tzw. „efektywność adaptacyjną”. Pod pojęciem tym autor rozumie elastyczność struktur instytucjonalnych sprzyjających kreatywności, przedsiębiorczości oraz innowacyjności (4, s. 12).

    Według zasad D.C. Northa efektywne rynki są wynikiem działania instytucji, które zapewniają niskie koszty pomiaru i egzekwowania umów. Osiągnięcie tego celu jest możliwe właśnie dzięki regułom, które wspierają efektywność adaptacyjną (w szczególności uzupełniające instytucje nieformalne) i efektywne egzekwowanie[4]. Na poziomie mikroekonomicznym efektywność adaptacyjna przyjmuje nieco inny wymiar. Termin ten dotyczy takiej struktury instytucjonalnej, która zagwarantuje realizację celów wszystkich podmiotów związanych z działalnością danego przedsiębiorstwa poprzez system nadzoru korporacyjnego. Winien on zatem zapewnić spójność instytucji pośredniczących na rynkach produktów, czynników produkcji oraz pośrednictwa finansowego, a także ich komplementarność.

    Efektywność adaptacyjna instytucji nadzoru korporacyjnego oznacza zdolność dostosowania się tych instytucji do zmieniającego się otoczenia i rozwiązywania problemów (5). Polega ona na szybkim reagowaniu na wszelkie zakłócenia i zmiany, a jej wyznacznikiem jest takie funkcjonowanie instytucji nadzorczych, które powoduje:
    – zmniejszenie kosztów transakcyjnych;
    – adaptowanie nowych zjawisk, takich jak postęp techniczny, zarządzanie wiedzą, zarządzanie potencjałem społecznym itp.;
    – skłonność przedsiębiorstw do różnego rodzaju innowacji.
    Ponadto efektywność adaptacyjna instytucji nadzorczych winna służyć implementacji procedur selekcji nieefektywnych instytucji nadzorczych i systemów motywacyjnych.

    Struktura nadzoru korporacyjnego (mechanizmy i instytucje nadzorcze), stanowiąc pewien układ ograniczeń i zobowiązań dotyczący określonych działań zarządu i pozostałych organów korporacji, nie jest przeszkodą w prowadzeniu działalności gospodarczej. Z kolei system nadzoru korporacyjnego (struktura nadzorcza wraz otoczeniem prawnym i kulturowym) może mieć wpływ na efektywność korporacji. Prowadzone dotychczas badania empiryczne nie pozwalają jednoznacznie ustalić, który z narodowych systemów nadzoru korporacyjnego jest bardziej efektywny, ponieważ np. zmiana cen akcji odzwierciedla wiele czynników niewynikających z modelu systemu nadzoru korporacyjnego. W związku z powyższym za wyróżnik efektywności systemu nadzoru korporacyjnego można przyjąć jakość instytucji nadzorczych, rozumianą jako zdolność do generowania zachowań spełniających następujące kryteria dynamizmu organizacji i odpowiedzialności zarządu (6, s. 582–583).

    Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, należałoby zrewidować sposób funkcjonowania instytucji nadzoru korporacyjnego w sposób umożliwiający prowadzenie działalności gospodarczej korporacji i pozwalający akcjonariuszom pomnożyć swój kapitał, a otoczenie korporacji uchronić przed negatywnymi skutkami procesu tworzenia bogactwa.

    3. Wybrane zagadnienia efektywności instytucji nadzorczych przedsiębiorstw sektora publicznego

    Problematyka jakości instytucji nadzorczych wyeksponowana jest również w systemie sprawowania nadzoru właścicielskiego w przedsiębiorstwach sektora publicznego. Mieści się ona w szeroko rozumianym zarządzaniu publicznym, którego znaczenie będzie rosło wraz ze złożonością mechanizmów i struktur organizacyjnych koniecznych do podejmowania i rozwiązywania aktualnych problemów sfery publicznej[5]. W ostatnich latach obserwujemy radykalną zmianę sposobu zarządzania publicznego, wynikającą między innymi z takich procesów jak kształtowanie się gospodarek opartych na wiedzy, rozwój technologii informatycznych i telekomunikacyjnych czy globalizacja. Ponadto zmiana struktury społecznej, szczególnie w wyniku szybkiego wzrostu poziomu wykształcenia, spowodowała wzrost aktywności obywateli wobec państwa, świadomych swoich interesów, umiejących skutecznie zabiegać o ich realizację. Powyższe tendencje oraz wiele innych procesów, zdaniem badaczy zajmujących się szeroko rozumianą sferą publiczną, przyczyniły się do zmian, które miały miejsce w drugiej połowie XX wieku w organizacji i funkcjonowaniu państwa, gospodarki i społeczeństwa, czyli ogólnie w modelu ładu społecznego. Można powiedzieć, że zachodzące zmiany prowokują występowanie kolejnych tendencji tego typu, również w poszczególnych obszarach sfery publicznej.

    Rozpatrywanie tego zagadnienia na płaszczyźnie nowej ekonomii instytucjonalnej pozwala na skorzystanie nie tylko z podejścia instytucjonalnego, ale również z wielu innych teorii ją tworzących, a mianowicie: kosztów transakcyjnych, praw własności, agencji czy specyficznych aktywów. Właśnie na gruncie nowej ekonomi instytucjonalnej można na nowo zdefiniować rolę państwa oraz określić efektywność jego instytucji. Na podstawie analizy bogatej literatury dotyczącej zarządzania publicznego rola państwa w gospodarce polega na (7, s. 67–68):

    – zapewnieniu makroekonomicznego i mikroekonomicznego środowiska, które wytwarza właściwe bodźce dla efektywnej działalności gospodarczej;
    – zapewnieniu infrastruktury instytucjonalnej (prawo własności, pokój, prawo i porządek, reguły), która sprzyja efektywności długofalowych inwestycji;
    – gwarantowaniu podstawowej edukacji, opieki zdrowotnej i infrastruktury materialnej, której wymaga działalność gospodarcza;
    – ochronie środowiska naturalnego.

    Zadania te państwo wykonuje, wypełniając funkcje zorientowane na:
    – korygowanie i umacnianie rynku,
    – zapewnienie sprawiedliwego podziału dóbr.

    Głównym problemem wdrożenia tego rodzaju zarządzania jest mała skuteczność państwa w efektywnym wypełnianiu tych funkcji. Zdaniem wielu badaczy tego problemu wynika to z przyjmowania przez państwo zbyt wielu zadań, co przy niskiej jakości infrastruktury instytucjonalnej powoduje jego niewydolność. Dlatego też proponuje się następujące etapy poprawy roli państwa w gospodarce:
    – dostosowanie zadań realizowanych przez państwo do przyjętych celów (poprawa skuteczności);
    – wzrost rezultatów działań państwa (poprawa efektywności).

    W warunkach polskich mamy nader często do czynienia z sytuacją skutecznego, ale nieefektywnego państwa. Instytucje ułatwiają kooperację i koordynację działań podmiotów gospodarczych równolegle do warunków „uczciwej” konkurencji. Wiele z nich ma charakter formalny i są inspirowane przez państwo. Dlatego też sprawą nadrzędną staje się udoskonalenie systemu instytucjonalnego państwa w ogóle, a w szczególności instytucji związanych z gospodarką.

    Z działalnością państwa wiążą się jednak często zjawisko „zawodności państwa”. Występowanie tego zjawiska sprzyja rozwojowi innych instytucji, typu: sektor organizacji społecznych, sektor samorządowy, organizacje hierarchiczne, jak np. korporacje i inne duże przedsiębiorstwa, rozwój jednostek o mieszanych formach własności itp. Pomiędzy różnymi instytucjami tworzą się więc sieci zależności i współpracy, cechujące się swoistego rodzaju względną trwałością zwaną równowagą instytucjonalną. Istotą równowagi instytucjonalnej jest zachowanie właściwych proporcji między konstruktywnymi zmianami systemowymi a oddolnymi zmianami o charakterze spontanicznym, np. między: ładem instytucji formalnych i nieformalnych, między sferą publiczną i prywatną w gospodarce i określeniem relacji państwo–rynek, między sektorem publicznym i prywatnym, między sferą polityki i sferą gospodarki, między interesem publicznym a interesami cząstkowymi, jak też między wymogami skutecznego i sprawnego zarządzania a systemem konsultacji społecznych. Przejawem równowagi instytucjonalnej jest także stabilność finansowa. Relacje te występują zarówno w skali makroekonomicznej, jak i mikroekonomicznej, np. na szczeblu przedsiębiorstwa działającego w otoczeniu instytucjonalnym.

    Rozpatrując powyższe poglądy na gruncie sprawowania nadzoru właścicielskiego w przedsiębiorstwach sektora publicznego w Polsce, można postawić tezę, że nowa ekonomia instytucjonalna stanowi dobrą podbudowę teoretyczną do doskonalenia zasad nadzoru właścicielskiego dla tego sektora. Wybór takiego podejścia jest podyktowany faktem możliwości zastosowania zasad oceny efektywności, opartych na rachunku ekonomicznym jednego z podstawowych pojęć NEI – kosztów transakcyjnych. Konkurencyjność przedsiębiorstw w obecnych czasach należy oceniać nie tylko w kategoriach kosztów produkcji, ale również (a może przede wszystkim) w kategorii kosztów transakcyjnych. Stanowią one podstawowy wyznacznik efektywności w sferze organizacji, zarządzania i nadzoru.

    4. Kierunki doskonalenia zasad nadzoru właścicielskiego w Polsce

    W marcu 2010 roku Ministerstwo Skarbu Państwa wprowadziło zasady sprawowania nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa. Główne cele nadzoru właścicielskiego według wspomnianych zasad to (8):

    – wzrost efektywności działania, skuteczności zarządzania i wartości spółek z udziałem Skarbu Państwa;
    – przygotowanie podmiotów do procesu przekształceń i prywatyzacji w dążeniu do osiągnięcia docelowego modelu sektora państwowego w gospodarce;
    – zapewnienie transparentności działalności spółek z udziałem Skarbu Państwa.

    W realizacji wymienionych celów należy uwzględnić następujące aspekty (8):
    – stosowanie rozszerzonych w stosunku do obowiązujących przepisów prawa form i procedur nadzoru właścicielskiego Ministra Skarbu Państwa;
    – dobór właściwie przygotowanych członków rad nadzorczych dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania nadzoru właścicielskiego;
    – doskonalenie kryteriów doboru kadry zarządzającej spółkami z udziałem Skarbu Państwa;
    – opracowanie i wdrożenie nowych standardów oraz mechanizmów monitorowania i oceny działalności ekonomicznej i finansowej spółek z udziałem Skarbu Państwa, umożliwiających szybkie reagowanie na negatywne zjawiska.

    W punkcie dotyczącym celów nadzoru właścicielskiego powyższe zasady doprecyzowują rolę instytucji nadzorczych: „dla realizacji wskazanych celów nadzoru właścicielskiego istotne znaczenie ma właściwe funkcjonowanie kodeksowych organów spółek prawa handlowego (…). Bezpośredni nadzór nad działalnością spółek z udziałem Skarbu Państwa sprawują rady nadzorcze (…). Takie usytuowanie rad nadzorczych (…) w systemie nadzoru właścicielskiego jest instrumentem Ministra Skarbu Państwa (MSP) stwarzającym możliwość monitorowania i kontrolowania procesów zachodzących w spółkach. Stąd właśnie w polityce nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa szczególną uwagę poświęca się zagadnieniom kompetencji, procedurom i kryteriom doboru, organizacji i oceny pracy, a także wynagrodzeniom członków rad nadzorczych (…)”.

    Zgodnie z wytycznymi MSP: „dokument ten nie powinien być traktowany jako akt normatywny administracji rządowej (przepisy prawa nie upoważniają Ministra Skarbu Państwa do wydania takiego aktu), lecz jako dokument wzorcotwórczy. Na jego podstawie organy administracji rządowej lub podmioty publiczne mogą opracować własne rozwiązania w ramach posiadanych kompetencji, biorąc pod uwagę specyfikę nadzorowanych podmiotów”.

    Teoretycznie nie istnieją więc jakiekolwiek ograniczenia poprawy efektywności adaptacyjnej instytucji nadzoru właścicielskiego spółek z udziałem Skarbu Państwa. Otwarty pozostaje zatem problem, dlaczego spółki kapitałowe sektora państwowego nie generują wyników finansowych na miarę oczekiwań właściciela? Częściową odpowiedź na to pytanie znaleźć można w rozpatrywaniu problematyki nadzoru właścicielskiego w świetle teorii praw własności. Udział Skarbu Państwa czy gminy w strukturze własności powoduje, że przedsiębiorstwa postrzegane są bardziej jako wspólne przedsięwzięcia niż jako instrument do osiągania zysków. Dominująca (w wyniku komercjalizacji) rola państwa oraz powolny proces prywatyzacji stwarzają możliwość wpływu polityki na procesy gospodarcze. Ponieważ alokacja władzy ekonomicznej ma swoje źródło w prawach własności, istotne jest, jak w wyniku procesów przekształceń własnościowych rozlokowane zostały prawa własności, a z nimi rezydualne prawa kontroli (1, s. 279–280).

    Liczna już i rozległa literatura z zakresu nadzoru korporacyjnego w Polsce zwraca szczególną uwagę na znaczenie instytucji rady nadzorczej i generowanych przez nią mechanizmów sprawowania efektywnego nadzoru. Ogólnie rzecz ujmując, rola rady nadzorczej sprowadza się do nadzorowania działalności spółki i kontroli pracy jej zarządu. Wśród badaczy tej problematyki panuje zgodna opinia, że silniejsza jest pozycja rady nadzorczej w modelu dualistycznym niż rady spółki w modelu monistycznym. Rozstrzyga o tym nie tylko jej niezależność od zarządu, ale przede wszystkim bliskie powiązanie z akcjonariuszami. Ma ona bowiem w stosunku do zarządu charakter zewnętrzny. Ponadto silna pozycja rad nadzorczych wynika z ich kompetencji, mających swoje źródła zarówno w KSH, zasadach sprawowania nadzoru opracowanych przez MSP, jak i w statutach spółek w kwestiach dotyczących wyboru, zawieszania lub odwołania członków zarządu. W systemie monistycznym natomiast słabsza pozycja rady spółki wynika głównie z jej powiązania z zarządem. Ponadto na pozycję rad istotny wpływ ma rodzaj systemu własnościowo-kontrolnego (outsiders, insiders). Polska należy do krajów, w których wciąż stosunkowo słabo rozwinięte są mechanizmy nadzoru zewnętrznego.

    Powyższe zagadnienie znalazło potwierdzenie w badaniach prowadzonych przez autora nad efektywnością mechanizmów nadzorczych w spółkach kapitałowych sektora komunalnego[6]. Jako przedmiot badań przyjęto m.in. ocenę efektywności mechanizmów. Dane zebrano za pomocą odpowiednio skonstruowanego kwestionariusza, który skierowano do 27 przedsiębiorstw komunalnych. Zawarte w kwestionariuszu pytania kierowane były do zarządów i rad nadzorczych badanych spółek (9, s. 210–250). Dotyczyły one m.in.: cech członków rad nadzorczych, aktywności, sposobu wywierania wpływu na działalność zarządu przez radę nadzorczą, wpływu rady nadzorczej na efektywność spółki, a także współpracy zarządu z radą nadzorczą.

    Podstawą postępowania badawczego była procedura kategoryzacji (10). Ogólnie rzecz ujmując, kategoryzacja to procedura badawcza mająca na celu ustalenie klasy jakościowej (kategorii) danego przedsiębiorstwa. Spełnia więc ona rolę kwalifikującą badane przedsiębiorstwo do określonej grupy jakościowej z uwagi na jego funkcjonowanie i osiągane wyniki.
    Korzystając z analizy literatury oraz wypowiedzi ekspertów, do oceny stopnia efektywności nadzoru właścicielskiego w spółkach komunalnych w badanych przedsiębiorstwach wykorzystano następujące kryteria oceny:
    1. Sposób określanie celów spółek komunalnych;
    2. Wpływ grup interesariuszy na decyzje podejmowane przez zarząd;
    3. Rola rady nadzorczej i sposób jej pracy;
    4. Cechy kompetencyjne członków rady nadzorczej;
    5. Sposoby wynagradzania członków zarządu;
    6. Stopień oddziaływania zewnętrznych instytucji nadzorczych;
    7. Bariery utrudniające uczestnictwo spółki na rynkach kapitałowych;
    8. Jakość prowadzonych audytów i badań bilansów rocznych;
    9. Polityka informacyjna prowadzona przez zarząd.

    Dokonanie kategoryzacji badanych spółek pozwoliło na przeprowadzenie analizy porównawczej zasad i narzędzi kontrolnych wykorzystywanych w systemie nadzoru korporacyjnego przedsiębiorstw sektora komunalnego, celem określenia efektywności mechanizmów nadzoru właścicielskiego w spółkach kapitałowych tego sektora[7].
    W kontekście instytucji rady nadzorczej wyniki badań przedstawiają się następująco:

    1. Porównując ocenę cech członków rad nadzorczych przez prezesów spółek i przewodniczących tych rad, zauważyć można dominację cech dotyczących umiejętności obiektywnej oceny działalności spółki i odpowiedniego przygotowania merytorycznego jej członków. Istotny jest jednak fakt, że priorytet wymienionych cech pozostaje odmienny w obu grupach respondentów, co jest dowodem na zapotrzebowanie na obiektywizm oceny ze strony prezesów, spowodowane brakiem niezależnych członków zasiadających w radach nadzorczych badanych spółek[8]. Z kolei wśród przewodniczących rad nadzorczych jest to wywołane zapotrzebowaniem na odpowiednie przygotowanie merytoryczne, celem dorównania wiedzą prezesom nadzorowanych spółek.
    2. W kategorii dotyczącej sposobu pracy rady nadzorczej jej przewodniczący preferują bardziej funkcję kontrolną rad niż sprawowanie aktywnego nadzoru wynikającego z uczestnictwa w opracowaniu programu działalności spółki. Powyższa hierarchia nawiązuje do odpowiedzi na pytanie dotyczące cech członków rad nadzorczych, gdzie według tej grupy respondentów najistotniejszą cechą było odpowiednie przygotowanie merytoryczne, a więc umiejętności związane z funkcją kontrolną, a nie np. kreacją czy obiektywizmem.
    3. Na pytanie dotyczące stopnia współpracy zarządu z radą nadzorczą i stopienia wpływu rad nadzorczych na efektywność spółki, w każdej z kategorii firm wpływ rady nadzorczej na efektywność spółek w opinii prezesów zarządu nie był znaczący. Natomiast zrozumiałe jest przywiązywanie dużej wagi do tego aspektu przez przewodniczących rad nadzorczych.

    Z uwagi na ograniczenia wynikające z niniejszego artykułu pełne omówienie wyników badań według zaprezentowanych kryteriów jest niemożliwe. Powyżej zaprezentowano tylko fragment badań dotyczący bezpośrednio instytucji rady nadzorczej i generowanych przez nią mechanizmów.

    Dokonując całościowej analizy otrzymanych odpowiedzi w kontekście przyjętych kryteriów oceny, zdecydowanie lepiej pod względem merytorycznym prezentują się prezesi zarządów spółek niż przewodniczący ich rad nadzorczych. Sytuacja ta wynika z braku niezależnych i kompetentnych przedstawicieli w radach nadzorczych. Bardzo utrudnia to współpracę obu organów spółki.
    Obowiązujące przepisy kodeksu spółek handlowych nie przewidują możliwości powszechnego zastosowania innych rozwiązań. Zdaniem praktyków najbardziej funkcjonalnym rozwiązaniem byłoby zrekonstruowanie istniejących mechanizmów i instytucji nadzoru właścicielskiego poprzez wprowadzenie systemu monistycznego (jednoszczeblowego) wspartego przez audyt wewnętrzny, jak również przez nowoczesne metody zarządzania, takie jak: kontrakty menedżerskie, controlling czy strategiczną kartę wyników. Potwierdzają to badania prowadzone w Małopolskiej Wyższej Szkole Ekonomicznej w Tarnowie w ramach „10 konkursu wniosków rozwojowych” organizowanego przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego pt. „Badanie efektywności systemu nadzoru właścicielskiego przedsiębiorstw” (11, 12).  Rekonstrukcja istniejących mechanizmów i instytucji nadzorczych w spółkach komunalnych prowadzić winna do wyboru kompetentnych członków rad nadzorczych, zastosowania audytu wewnętrznego oraz fakultatywnego wykorzystania nowoczesnych metod zarządzania, takich jak: kontrakty menedżerskie, controlling czy strategiczna karta wyników.

     

    5. Zakończenie

    Zaprezentowana powyżej ogólna analiza skuteczności państwa w sprawowaniu nadzoru właścicielskiego spółek sektora publicznego na przykładzie nowej ekonomii instytucjonalnej nie wyczerpuje listy problemów. Pełne ich omówienie w tym artykule byłoby trudne, wręcz niemożliwe. Stąd też cel opracowania jest dużo skromniejszy i dotyczy wyjaśnienia niektórych wymienionych kwestii. Eksponując znaczenie instytucji nadzorczych, zwraca się równocześnie uwagę na konsekwencje ich niskiej jakości, niespełniającej oczekiwań właścicieli (społeczeństwa) spółek sektora publicznego.

    Uzupełnieniem próby rozwiązania powyższego problemu jest udoskonalenie instytucji nadzorczych zgodnie z zasadami nowej ekonomi instytucjonalnej w kierunku wzmocnienia ich efektywności adaptacyjnej, wychodzącej naprzeciw oczekiwaniom społecznym co do tempa wzrostu gospodarczego kraju.

    Przedstawiona w artykule analiza znaczenia instytucji i związanej z nią efektywności adaptacyjnej w sprawowaniu nadzoru właścicielskiego stanowi ramy do dalszej analizy. Istotne znaczenie w tym procesie ma pojęcie kosztów transakcyjnych, które na styku polityki i gospodarki jest rozumiane jako przeszkoda uniemożliwiająca określenie, monitorowanie i egzekwowanie transakcji gospodarczych. Polityka kosztów transakcyjnych winna być wykorzystana do analizy procesów politycznych, determinujących skuteczność polityki ekonomicznej na zasadzie analogi do ekonomii kosztów transakcyjnych, w której bada się wpływ kosztów transakcyjnych na strukturę i wyniki działania organizacji.

    Ważną kwestią dotyczącą istoty nadzoru korporacyjnego jest fakt, iż tworzy ona zbiór ograniczeń o negatywnym charakterze, zawiera bowiem długą listę zakazów, nakazów, zaleceń, a nawet sankcji karnych, natomiast nie uwzględnia bodźców o pozytywnym charakterze, stymulujących pełnomocnika do zachowań funkcjonalnych względem oczekiwań i celów mocodawcy (13).

    Odnosząc te rozważania do problemu funkcjonowania instytucji nadzoru korporacyjnego, w kontekście zachowań rady nadzorczej kontrolującej menedżerów zarządzających spółką można wyróżnić dwa przeciwstawne modele współpracy rady z zarządem (14, s. 37):
    – W pierwszym rada nadzorcza po zawarciu kontraktu na zarządzanie monitoruje wynik finansowy spółki i rozlicza na bieżąco zarząd z realizacji warunków kontraktu.
    – W drugim rada nadzorcza aktywnie współpracuje z zespołem menedżerów zarządzających spółką w procesie zarządzania w ramach całościowej struktury hierarchicznej przedsiębiorstwa. Wymaga to większej aktywności rady i wykorzystywania różnorodnych czynników, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych, w procesie oddziaływania na zachowania menedżerów zarządzających.

    Zdaniem badaczy tego problemu, drugi przypadek charakteryzuje się mniejszymi kosztami transakcyjnymi i lepiej spełnia wymagania współczesnej gospodarki. Należy jednak precyzyjnie rozdzielić obszary odpowiedzialności rady i zarządu za decyzje podejmowane przez te instytucje w warunkach rosnącej turbulencji otoczenia. W polskich realiach gospodarczych przypadek pierwszy jest adekwatny dla sektora publicznego, natomiast drugi odpowiada bardziej wymaganiom sektora prywatnego.

    Reasumując, założenia nowej ekonomii instytucjonalnej w stosunku do instytucji nadzoru właścicielskiego winny stanowić bazę do dalszych prac w kierunku ich doskonalenia. Przedstawione przykłady zależności pomiędzy teorią a podejściami pragmatycznymi stosowanymi w Polsce wskazują, że w naszym kraju reguły dotyczące funkcjonowania nadzoru korporacyjnego są jeszcze niedostatecznie rozwinięte i podlegają ciągłym zmianom. Dotyczy to zarówno instytucji formalnych, jak i nieformalnych, a więc silnego podejścia regulacyjnego, czyli mechanizmów prawnych, jak i słabego podejścia regulacyjnego, czyli kodeksów dobrych praktyk. Na podkreślenie zasługuje również to, że system prawny dotyczący nadzoru korporacyjnego w Polsce nie w pełni uwzględnia teoretyczne podstawy zawarte w naukach ekonomii i zarządzania. Prowadzone w świecie liczne badania empiryczne wskazują na dużo większy wpływ na wzrost gospodarczy jakości instytucji niż typu polityki gospodarczej (15, 16).

    Prawidłowa interpretacja prawa własności oraz jego egzekwowanie, efektywny nadzór korporacyjny, internalizacja efektów zewnętrznych, a także ograniczanie przejawów zawodności państwa muszą stanowić bazę dla zwiększenia efektywności adaptacyjnej systemu instytucjonalnego. Wyznacznikiem zaś efektywności tego procesu powinno być obniżanie kosztów transakcyjnych generowanych przez poszczególne instytucje.

    Bibliografia

    1. Barwacz K., Problematyka skutecznego nadzoru właścicielskiego przedsiębiorstw sektora publicznego w świetle teorii praw własności, W: P. Urbanek (red. nauk.), Nadzór korporacyjny w warunkach kryzysu gospodarczego, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2010. ISBN 978-83-7525-393-1.
    2. Staniek Z., Uwarunkowania i wyznaczniki efektywności systemu instytucjonalnego, W: W. Pacho (red. nauk.), Szkice ze współczesnej teorii ekonomii, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2005. ISBN 83-7378-167-6.
    3. Iwanek M., Wilkin J., Instytucje i instytucjonalizm w ekonomii, Uniwersytet Warszawski, Wydział Nauk Ekonomicznych, Warszawa 1998.
    4. Rudolf S., Nowa ekonomia instytucjonalna, „Przedsiębiorstwo Przyszłości. Kwartalnik Wyższej Szkoły Zarządzania i Prawa im. Heleny Chodkowskiej” 2010, nr 1 (2), styczeń.
    5. Alchian A., Uncertainty, evolution and economic theory, „Journal of Political Economy” 1950, vol. 68.
    6. Lis K.A., Sterniczuk H., Nadzór korporacyjny, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2005. ISBN 83-89355-83-3.
    7. Hausner J., Zarządzanie publiczne, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008. ISBN 978-83-7383-334-0.
    8. Zarządzenie nr 19 Ministra Skarbu Państwa z dnia 19.03.2010 r. w sprawie zasad nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa, www.msp.gov.pl.
    9. Barwacz K., Efektywność mechanizmów nadzoru właścicielskiego spółek kapitałowych sektora komunalnego, niepublikowana praca doktorska, Uniwersytet Ekonomiczny, Kraków 2009.
    10. Stabryła A. i in., Metoda kategoryzacji jako narzędzie oceny potencjału wiedzy przedsiębiorstw, W: J. Rokita (red.), Ku nowym paradygmatom nauk o zarządzaniu, Górnośląska Wyższa Szkoła Handlowa, Katowice 2008. ISBN 978-83-60953-15-0.
    11. Kozioł L., Zych W., System nadzoru i zarządzania w przedsiębiorstwie, „Zeszyty Naukowe Małopolskiej Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Tarnowie” 2009, nr 1 (12).
    12. Kozioł L., Barwacz K., Efektywność mechanizmów nadzoru właścicielskiego przedsiębiorstw sektora publicznego – w świetle badań empirycznych, [w:] Nadzór korporacyjny a przedsiębiorstwo, Prace i Materiały Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego, Fundacja Rozwoju Uniwersytetu Gdańskiego, Sopot 2009. ISSN 1732-1565.
    13. Eisenhardt K.M., Agency theory: An assessment and review, „Academy of Management Review” 1989, vol. 14, no. 1.
    14. Peszko A., Rada nadzorcza w procesie zarządzania przedsiębiorstwem, Difin, Warszawa 2006. ISBN 83-7251-641-3.
    15. Topan A., The European Integration Process. A Historical and Comparative Institutional Analysis, LIT, Münster 2001. ISBN 3-8258-5770-0.

    [1] Instytucja to zestaw ograniczeń zachowań w postaci zasad i regulacji, procedur służących wykrywaniu odchyleń od zasad i regulacji, moralnych i etycznych norm zachowań (definicja sformułowana przez D.C. Northa w ramach nowej ekonomii instytucjonalnej).
    [2] Nie należy utożsamiać z sobą pojęć „instytucja” i „organizacja”. D.C. North definiuje instytucje jako reguły gry, zaś organizacje jako graczy (por. 3, s. 32–34).
    [3] Poprzez efektywność rozumieć należy relację korzyści do nakładów, skuteczność to zdolność do realizacji celów.
    [4] Podczas gdy zasady formalne mogą być zmienione przez administrację państwową bardzo szybko, ograniczenia nieformalne zmieniają się bardzo powoli. Zarówno zasady formalne, jak i ograniczenia nieformalne są ostatecznie kształtowane przez subiektywne postrzeganie otaczającego świata przez ludzi.
    [5] Sfera publiczna to forum (wraz z niezbędną infrastrukturą) publicznej dyskusji nad istotnymi dla społeczności kwestiami. Funkcjonowanie tej sfery wymaga aktywnego udziału obywateli, ale i takiego zaprojektowania instytucji państwowych, które uczyni je przejrzystymi dla opinii publicznej.
    [6] Sektor komunalny stanowi uzupełnienie sektora publicznego, w którego skład wchodzi oprócz samorządowego również państwowy sektor publiczny.
    [7] Kategoria A – spółki dobre, kategoria B – spółki przeciętne, kategoria C – spółki słabe.
    [8] Niezależność członka rady nadzorczej w sektorze publicznym rozpatrywać należy w relacji formalnoprawnej z osobą lub instytucją, które decydują o jego wyborze. Dotyczy to głównie relacji innych niż powodujące podporządkowanie w zakresie wykonywania funkcji nadzorczych, np. niedopuszczalne jest, aby urzędnicy organu założycielskiego zasiadali w radach nadzorczych spółek.